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加强刚性监督 提高人大监督实效

点击数:1482        发布时间:2014-09-01


张伟东

 

【摘要】当前人大监督的力度、效果与法律的要求和人民群众的期望还有一定的差距,“柔性有余、刚性不足”的现象,是各级人大监督普遍存在的一个软肋。要从根本上扭转刚性监督不力的现状有赖于提高思想认识,有赖于刚性监督手段的有效运用和人大自身建设的进展。

【关键词】人大;刚性监督;实效

  

    党的十八届三中全会明确提出要推动人民代表大会制度与时俱进,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,这是把权力关进制度笼子的根本之策。伴随着中国经济的快速发展与社会结构的急剧变化,作为上层建筑的人民代表大会制度及其实体也处于不断的改革变化之中。但我们需要清醒地认识到这种改革的步子和力度还远远不能适应深刻而急剧推进的改革开放的实际需要。人大的监督作用发挥还严重不足,监督手段与力度失之于软与弱。如何真正确立人大的政治权威,强化监督权力的行使,是党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力的现代化”目标所必须重点解决的一个问题。而要实现这一重大目标,加强和完善刚性监督手段的使用是必由之路也是可行之路。

    一、刚性监督及其现状

    刚性的意思就是不能改变和通融。刚性监督主要是指监督法中单独列出的“询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定”三种监督形式。而广义的刚性监督,应该还包括民主评议、满意度测评、执法检查、专题调研、视察等形式。

    人大及其常委会在行使监督权时,适时运用“刚性监督”手段,有利于树立人大权威和促进“一府两院”工作,也是人大工作走向成熟的一个重要标志。监督法颁布实施以后,刚性监督有了更加健全的法律保障和制度支持。但从各地的实践来看,人大及其常委会实施的监督往往都是“柔情”有余而“刚性”不足,大多还只停留在听取和审议工作报告、调研、视察等柔性的监督手段,询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等刚性监督手段大多被“束之高阁”,运用很少。正是这一多一少,使得人大监督更多流于形式。以至于对法律的贯彻实施情况和“一府两院”依法行政、公正司法情况监督出现“疲软”,导致人大监督职能出现虚化、弱化现象,严重影响中国特色权力监督体系的有效运作和中国特色社会主义建设进程。

    二、刚性监督难实施的原因分析

    造成人大监督“柔性有余,刚性不足”的原因很多,主要有以下几个方面。
   (一)思想认识有偏差

    刚性监督较柔性监督,它的原则性更强、力度更大、效果更明显,社会和媒体对刚性监督的关注度也更高。但在当前的政治体制下,无论是监督者还是被监督者,开展刚性监督都有诸多顾虑。对监督者来讲,怕监督多了越权,影响同“一府两院”的关系。对被监督者来讲,接受监督的自觉性还不高,觉得监督是“找岔子”、“挑刺”。部分领导干部在台前高喊接受监督,台下却是对人大监督不屑一顾、消极抵触。思想认识上的偏差和不到位,直接导致各级人大及其常委会履行监督职责以柔性监督为主,很少启动刚性监督手段。

    (二)监督制度没细化

    监督法颁布之后,全国和地方各级人大都围绕如何加强刚性监督、提高监督实效进行了探索。通过实践,发现监督法部分条款的原则性太强、操作性不够、配套法律制度不到位等问题逐步凸显。各级人大在制定实施监督法的具体意见时,大都只对一般性监督形式进行了细化和规范,而对于刚性监督的启动条件、操作程序和跟踪处理方法,缺乏相应的操作规范,这就给刚性监督的具体操作增加了难度。例如,监督法第三十七条“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复”,我们从中可以看出,如果常委会组成人员对再答复仍旧不满意,那么下一步又该怎么处理,质询对象又要承担什么法律后果,没有具体说法。又如,监督法第四十二条,“调查委员会在调查过程中,可以不公布调查的情况和材料”,这里的“可以”就比较模糊,在实践中缺乏操作性和准确性。

    (三)人员素质与配备不适应

    实施刚性监督需要有充分的人力资源做保障,但现在各级人大代表中,有一部分人大代表政治素质、文化素质、专业素养有限,参政议政能力不高;有一部分代表则缺乏事业心和责任感,有“代表”之名而无“代表”之实。代表不会监督、不愿监督、不敢监督,造成实际监督工作中程序性监督多,而实质性监督少,建议性监督多而强制性监督少等情况。

    当前地方人大尤其是县区级人大的人员配备难以适应开展刚性监督工作的需要。一是许多县区级人大的工作委员会基本上都是只有领导而无工作人员。比如河源市和平县人大机关,设有选举联络人事任免工作委员会、法制工作委员会、科教文卫侨工作委员会、农村农业工作委员会、财政经济工作委员会等五个工作委员会,每个工作委员会均只有一名主任和一名副主任,河源市各县区人大机关情况基本如此。这导致地方人大开展一般性监督尚且人手不足,开展刚性监督更显力不从心。二是缺乏财政、审计、法律等方面的专门人才,刚性监督工作难以深入进行。三是地方人大常委会兼职委员较多,受时间、精力和工作接触面的制约,对一些审议议题往往缺乏深入的了解,这必然影响刚性监督的质量和力度。

    三、加强刚性监督,把人大监督做实做硬

    (一)解决思想偏差,强化刚性意识   

    制约是监督的法律属性,刚性监督作为强而用力的人大监督手段,是最能真正体现监督特性的,也最能体现人民当家作主和依法治国的重要保障。作为监督主体的人大代表,特别是常委会组成人员,要不断强化自身监督意识,克服“船到码头车到站”的无为思想,摒弃“少栽刺多栽花”的观念,消除畏难情绪。要在思想上敢于监督、行动上依法监督、工作上善于监督,真正做到敢议、敢管、敢纠。各级党委要加强和改善对人大工作的领导,协调好人大与“一府两院”的关系,支持和保证人大依法行使监督权。作为被监督对象的“一府两院”,要增强自觉接受人大监督的主动性和自觉性,树立人大监督既是制约又是支持的观念,进一步提高接受人大监督的自觉性,切实把接受人大监督纳入行政行为的全过程。其他国家机关、组织和公民也要提高对人民代表大会制度的认识,关心人大监督工作,支持人大更多地运用刚性监督手段,努力形成全社会共同推进人大监督的良好氛围。

    (二)加快制度建设,完善操作程序

    人大监督工作的实践对监督制度的规则细化提出了更高要求,需要把宪法、监督法及相关法律关于人大刚性监督范围、方式、方法等方面的规定,细化为更具程序性和操作性的制度规定。因此,国家要尽快制定出台监督法实施细则,各级人大常委会应结合本地实际,制定询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等刚性监督手段的操作规范,使刚性监督的启动条件、操作程序及答复不满意、报告不通过、撤职案有异议等情况的处置程序有明确依据,切实将刚性监督由法律条文转变为可操作的具体工作实践。

    (三)加强自身建设,提高履职能力 

    首先要压缩数量,实现专职专业。我国各级人大代表数量近300万,是世界各国议员总和的数倍,仅全国人大代表也近3000人。代表数量多,但参政议政质量不一定高,表现为:一是会期过短,开会的次数比较少。与世界各国议会会期相比,中国的人大代表会议时间可以说最短。二是发言时间比较短,许多代表的意思得不到充分表达,一些决策无法在会上得到充分讨论。三是人大代表议案、质询、质问的准备,重大特殊问题的调查,法律、法规实施情况的监督等,需要花费大量的时间和精力,兼职人大代表根本不可能为此投入到位。因此,在坚持中国特色社会主义道路的前提下,应探索减少代表数量、实行代表专职化、专业化制度改革,让代表将议政作为自己的职业,听取民情,反映民意,审议法案。同时,也可以避免出现自己监督自己的尴尬场面,监督工作就会做得放心大胆,理直气壮,起到人民代表应当起到的作用。    

    其次是加强人大机关建设,提高配备水平。根据职能需要,科学设置工作机构,充实人大工作委员会力量,打破“官多兵少”的格局。转变现在行政领导干部快退居二线就到各级人大任职的惯例,实现人大干部的专职化,注意引进经济、法律、审计等方面的专业人才,通过培训、交流等途径,进一步提高人大常委会组成人员的综合素质,保持队伍活力,使其更加精干高效,为深入开展人大监督打下坚实的基础。

    再次,要加强对人大代表自身的监督。打铁还需自身硬,人大及其常委会行使监督权的情况要向社会公开,接受人民监督。人大制度在运作中实行公开化,人民群众才能对代表实行有效监督,才能知道代表是否真正代表自己,才能知道代表是否滥用职权。在这一方面,河源市有着鲜活的经验。河源市紫金县人大2007年开始探索开展代表述职评议工作,2010年制订了代表述职评议办法和履职情况登记办法。自开展活动以来,先后对180名县人大代表进行了述职和评议,县人大代表积极联系选区选民,为群众做好事、办实事近1000件,向政府提出建议、批评和意见200多件,为该县农村饮水安全、公路桥梁建设、科技兴农等方面做出了积极的贡献。对于紫金县人大先行先试代表述职评议的创新探索,广东省人大常委会调研组2014年4月到河源市现场调研时,给予了充分肯定,认为开展代表述职评议活动依法依规,很有作为,评出了成果,增强了代表意识,有利于加强对代表的监督,也有利于人大制度的落实。

    (四)扩大有序参与,凝聚社会共识

    要善于借助强大的群众基础和社会舆论,加强人大监督工作的刚性。在开展人大监督的重要工作和重要活动时,只要是法律允许的,都要通过多种形式进行公开,吸引广大人民群众参与,使监督工作直接体现人民群众的意志。比如人大在组织对食品安全法等的执法检查和听取和审议当地政府关于整治违法建筑、市容市貌管理、爱国卫生运动管理等专项工作报告时,可以组织人大代表和群众广泛参与,充分听取代表和群众的意见和建议。

    专题询问作为人大监督政府工作的较新颖和有效方式,近几年取得了明显进展。2011年,广东省人大常委会开展了食品安全专题询问,2012年,开展了保障性住房的专题询问,2013年,开展了农村垃圾管理工作的专题询问,效果很好。市县级人大也可以在组织广大代表和人民群众的参与下,大力推进,并积极探索实践有自己地方特色的专题询问方式。通过代表和群众的广泛参与,使人大监督工作更加切合民意,有的放矢,为解决经济社会发展的难点热点问题汇聚更加强大的力量和智慧。


(工作单位:河源职业技术学院;职称:讲师;联系地址:广东省河源市源城区东环路大学城河源职业技术学院;邮编:517000;联系电话:0762—3800038,13825361869)

   

    参考文献:

    [1]蔡定剑《中国人民代表大会制度》,法律出版社2004年版

    [2]石柏林《对完善人大监督机制的思考》,《湖南社会科学》2002(5) 

[3]翟峰《从四川罗江设立专职人大代表想到的》,《人大研究》2010(9)

[4]彭波《专题询问让人大监督更具刚性》,《人民日报》2012年3月24日

[5]程湘清《人民代表大会制度的一些基本理论问题》,《人大研究》2013年第3期

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