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浅谈如何拓宽公民有序参与立法途径

点击数:1710        发布时间:2016-02-18

邓敏婕

人大在全面推进依法治国中担负着重要职责

一、依法治国的含义

2014年10月23日,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。依法治国,是指依照宪法和法律来治理国家,是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的进程,笔者认为大致可分为以下几个阶段:一是“立法”,确保有法可依;二是“知法”,通过颁布法律及普法工作等,使全社会知道和了解法律;三是“执法、司法”,执法者、司法者实施、运用法律;四是“信法”,公众通过执法、司法的过程,对法律形成内心信仰、或为法律的强制力所震慑;五是公众出于对法律的信仰或畏惧,自觉约束自己的行为,即“守法”。公众对新出台的法律能够主动、及时了解,社会事务均能按照法律来处理,公众在依法办事的过程中对法律形成内心心眼,养成自觉遵守、自我约束的习惯,法治就是这样逐渐全面实现。

二、人大在全面推进依法治国中担负着重要职责

《决定》提出,实现依法治国的总目标,必须坚持人民主体地位。在人民当家作主的政治制度中,人民群众是法治的社会根基。实现依法治国的总目标,必须在法治进程中扩大公众的参与度,有人民群众充分参与的法治进程,才具有生机和活力。人大作为国家权力机关,在全面推进依法治国历史进程中,担负着重要的政治责任。按照《决定》精神,在法治进程中,不论是在完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强宪法实施方面,还是加强对法律法规实施情况的监督,深入推进依法行政和公正司法方面,还是在增强全民法治观念、营造法治氛围等方面……人大均具有独特地位和优势,充分发挥其职能作用,必大展拳脚、大有作为。笔者拟就《决定》提出的“深入推进科学立法、民主立法”方面,就“拓宽公民有序参与立法途径”作一浅谈。

公民参与立法的理论基础、现实意义与法律保障

《决定》提出,要拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。据统计,2014年前11个月,全国人大常委会已将8部法律草案向全社会公开征求意见,期间共有19512人次在网上提出62315条意见,对草案的修改完善发挥了很多作用。“开门立法”已经越来越成为我国立法工作的常态。

一、公民参与立法的理论基础

我国是人民民主专政的社会主义国家,权力来源于人民,人民才是国家的主人。而立法权,是国家权力的重要组成部分。卢梭在《社会契约论》中说:“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的。”[]社会主义的法律,应当体现广大人民意志、保障人民的合法权益,彰显公平正义。立党为公,执政为民,是中国共产党的执政理念,是中国特色社会主义理论体系的核心内容,是实现人民当家作主的现实要求。 而执政为民,首先体现在法律的制定上必须使群众最关心、最直接、最现实的利益问题能够在法律层面得到保障[]

人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。民主政治离不开公民参与、和谐社会也离不开公民精神,而“公民参与立法”正是有力的诠释。公民参与立法,是公民参与政治生活的重要组成部分。近年来,党中央对公民参与政治生活越来越重视。在党的十六大、十七大、十八大报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参与制度,保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。而全会提出要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径,明确提出了公民参与立法的权利。公众参与立法,不仅是法治的发展,更是公共社会的发展。

二、公民参与立法的现实意义

(一)公民参与立法是提高立法科学性的重大举措。法治,按照亚里士多德的说法,应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。“世不患无法,而患无可行之法。”全会也提出,良法是善治之前提。几十年来我国的立法数量繁多,但并非所有的法律能称之为良法。良法的形成离不开公民的参与。广纳民意、广集民智,法律才能更有针对性、更接地气、更具民意基础。

(二)公民参与立法是民主在立法决策领域的重要体现除了可以推选代表参加人民代表大会来立法,普通公民还能以个人身份亲自参与立法,这不能不说是我国公民政治参与的一大进步。政治参与是指普通的公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为,政治参与手段有民主选举,民主决策民主管理民主监督[③]。政治参与是民主的一个重要内容。公众立法参与是公民在立法层面上参与政治生活的重要行为,是政治参与的一项重要内容,同时也是人民民主在立法领域的重要表达。全会强调的拓宽公民有序参与立法的途径,是对公民在立法领域实现民主的进一步深化。

(三)公民参与立法有助于更好地保障人民的各项权益,提高人民法治观念。公民参与立法是公民表达利益、确认权利的最重要手段,立法工作中扩大公众参与度,不仅具有独特的程序价值,而且有助于打破部分利益法制化的壁垒。同时,有助于让公众了解法律、亲近法律,从源头上开始普法,有助于广泛凝聚社会共识,对增强全民法治观念起到有力的促进作用——自然的,公众对于自己参与所制定的法律更加信任、更愿意遵守。

三、公民参与立法的法律保障。

2015年3月修改后的《立法法》第五条规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。第三十六条规定,法律案应当听取各方面的意见。需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。行政法规、规章、地方性法规、自治条例、单行条例需要听取意见的,也参照上述规定。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

从地方立法谈公民参与立法的制度设计

近年来,各地对“开门立法”已做了一些尝试,而全会提出了“有序参与”的要求,所谓有序参与,应当是在一定的组织下,按照法定程序或者法定的方式去参加立法活动的全过程。笔者拟从地方人大立法方面谈点粗浅看法。

一、公民参与立法工作的组织原则

    组织公民参与立法工作,应当坚持四个原则:一是平等原则,确保每一个公民,不论身份、地位、职务高低,在参与立法、发表意见时均处于同等地位,其意见无先后之分、无重要性高低之分,不允许歧视。二是民主原则,确保每一个公民,不论持赞同还是反对意见,均有权充分发表其意见。三是公开原则,确保公民参与立法工作的每个程序都做到透明、公开,接受公众监督,当然,也允许依法不公开的例外情形。四是便民原则,组织者应当尽可能为公众立法参与提供各种便利条件[④]

二、制度设计

(一)组织者

立法机关、起草机关或受委托的第三方组织。

鉴于公民有序参与立法须经一定程序,立法机关、起草机关不一定具备足够的经验或时间、精力,一些地方规定制定机关或者起草单位必要时,可以委托教学科研机构、社会团体、中介组织等召开论证会或者其他形式的会议[⑤]

(二)参与的主体

全会公报首次提出公民有序参与立法的概念,这界定了有权参与立法的人限于我国公民,即具有我国国籍的自然人。此前提出的政治参与概念的称谓是“公众”,公众是指一个或一个以上的自然人或法人[⑥],包括了公民、相关机关、人民团体、社会组织等,不仅包括本国公民,也包括了在本国境内的外国人。在参与的主体上,有一些特殊群体需要格外重视:一是相关人,即所立之法影响其切身利益的人,如有关残疾人权益保障的法规,必须特别听取残疾人群体的意见;二是专家,即对所立法领域有专门知识的人,听取他们的意见有利于提高法规的科学性、可行性;三是弱势群体,由于他们的权益更容易被侵害,因此在制度设计上需注意听取其意见,保障其权益;四是网民,网络“水军”引导舆论的能量不可忽视。

(三)参与的客体

公民参与的对象是立法活动。根据《立法法》规定的精神,一是在立法项目上,公民能够对立法规划和年度立法计划提出意见[⑦];二是对征求意见的法律案、行政法规和规章草案、地方性法规案、自治条例和单行条例案提出意见。可见,公民参与立法的方式主要是提出意见,提出意见的方式,《立法法》未明确规定,有的地方规定公民可以提出地方性法规草案建议文本[⑧]

(四)参与的程序

1、明确个人和组织参与的方式:从效率的角度考虑,应当允许公民以组成社团、组织的方式发表意见。

2、明确预告公示、公开征求意见、论证和回应的程序。

(1)预告和公示程序(公民提出立法项目的情况则无此阶段),起草机关应当提前通过媒体向社会发布公众参与立法的相关信息,并撰写起草说明等材料,与草案一并公示。

(2)公开征求意见的程序,应当保障公民能够通过当面、书面、口头、网络等多种形式提出意见。在前两个阶段,为保证获得广泛的宣传效果和通讯的即时性、便利性,可充分利用微信、微博等媒体发布、分享最新的信息,同时,在公民提出意见时,应要求实名。

(3)论证程序,将公民提出的意见进行归纳、分类,由立法制定机关、起草机关将听取公民意见后形成的初步意见,与整理后的公民意见一并发布在公共平台上供公众参阅后,适时召开听证会等,邀请公民代表和专家等各界人士到场,对草案进行论证。在论证程序中,还可以采用网络平台直播的形式让公民广泛参与。

(4)回应的程序,在立法制定机关、起草机关形成最终意见、公布草案的正式文本时,应当一并对公民的意见以书面形式统一作出答复,对听取公民意见的总体情况,应作简要说明。公众意见采纳情况反馈机制,是《决定》特别强调的。如不健全这一机制,征求意见就可能流于形式。

(作者单位:河源市人民检察院)



 

 

 

 

 

 

 

 


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