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人大代表履职监督的完善与思考

点击数:734        发布时间:2017-02-15

吴 云

近年来,我国人大代表履职的能力不断提高,大多数都能履行宪法和法律赋予的职权。但也应看到有些人大代表还存在着履职不积极、作用发挥不够的问题。诸如:不进行实地调研、不提交优秀的议案和建议、不联系选区选民等等,这与代表的职责不相称,也影响了人大工作的有效开展。为了更好地加强人大代表的履职监督,笔者在此谈点看法,与大家商榷。

一、借鉴与运用:国外议员履职监督模式阐释

现代意义的国外“议员”由广大选民选出,代表选民行使国家权力、表达选民意愿、为选民谋取福利。其履职一般分为议会会议期间和议会闭会期间两个部分。议会会议期间,议员的主要职责是履行立法职责和对政府(内阁)的监督职责;议会闭会期间,议员则更多的是在选区工作,服务选区选民。他们既要代表国家,也要服务选区。

在美国,议员除了在国会的办公室接见选民外,还要返回家乡或选区与选民直接接触和沟通,了解选民的想法。一是在休会期间回到家乡或其所在州、区召开公开会议,让选民直接表达意见;二是接听选民电话、回复选民来信;三是走访陷入困境的企业和贫困社区。通过这些与选民直接交流的方式,议员既可以将矛盾化解在基层,同时也能够收集、整理具有代表性的意愿,上报国会讨论。   

在新加坡,按规定议员必须每周一次接见本选区民众,听取选民反映的各种问题。能当场回答和解决的问题就当场解决;当场不能解决的就向政府各部门反映;对于有悖法律和政策的问题,由议员向民众作出解释;对于在现有政策框架内无法解决的问题,则提请国会和政府进行审议,以制定更有效、更符合民众利益的政策法令。此外,议员每周还必须至少访问一次选区,或是安排半天时用撒网式走访所在选区的几个地方;或是在选区内挨家挨户地访问选民。  

在日本,议员除正常工作日在国会工作外,议员每周都要回到自己的选区,参加本区选民特别是自己后援会举办的各种活动,尽可能出席选民婚丧嫁娶等仪式活动;坚持在选区进行街头演讲,接待选区选民的来访,听取意见和要求。议员不但要尽可能满足后援会成员的生活要求,如参与后援会的娱乐活动、解决简易民事纠纷、维护成员在其他地区的经济利益等,还要充分利用自身在地方和国会中的影响力,为选民争取更多的政府福利资金和社会基金,提高自己选民的生活质量。 

在英国,每位议员在选区至少设有一处工作室。每个议员至少每两周到一次选区工作室工作。选民可以单独向议员申诉。对于涉及选民与他人之间的纠纷的申诉,议员给予劝解;涉及地方政府工作的申诉,议员可以直接给地方政府打电话、写信或请地方议员陪同去解决;对于涉及中央政府的申诉,议员会采用给有关部门的官员打电话、写信、质询大臣等多种方式,要求有关部门解决或作出解释;对于由中央政府的有关部门滥用行政权引起的申诉,议员可批转议会行政监察专员调查,并接受其调查报告。   

我国实行人民代表大会制度,虽然与西方代议制存在本质区别,但我们可以借他山之石,择善为鉴,取其之长,补己之短,从而提高人大代表的履职能力。

二、代表履职监督的困惑:监督机制与法律规定的缺失

1.代表履职监督程序不完善。我国人大代表主要通过听取报告、审批计划和预算及其执行情况、代表视察以及询问以及选举、任命、决定、罢免、免职等方式履行监督职能。然而对那些不认真履行职责或者违纪代表进行处理之后,没有向社会进行公布,外界也很少知道,有时连原选区的选民也不知道,怎么能做到对代表工作的监督。尽管代表法规定,代表受原选区的选民或者原选举单位监督;选民或者选举单位有权依法罢免自己选举的代表。但从目前的情况看,由于种种原因,这种监督程序也往往流于形式,根本发挥不了监督的效果。

2.代表履职考核机制不健全。由于现行人大的工作机制没有专门考核代表履职的规定,代表履职监督肯定会出现一些监督空白。究其原因主要是忽视代表履职的行为规范,缺乏代表日常履职行为的制约措施,如:消极履行代表职责的、提出质量不高或随意提出议案的、利用代表职务谋取个人私利的等等,都缺乏有效的规范。还有代表消极对待或不作为的消极履职行为,法律也没有一个追责规定,导致一些代表 “干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样 ”。再加上没有设立专门的监督机构对代表的履职进行有效管理,也使得代表履职监督变得可有可无。

3.监督手段不强硬,履职监督不到位。目前,人大代表主要是通过会议审议、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举、个案监督等方面来履行其职能,而法律规定的如:询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用,甚至搁置不用。面对现实生活中大量存在的有法不依、执法犯法、违法不究的现象,由于监督手段不强硬,没有威胁力,从而导致了代表们没有办法履行好人大及其自身的代表职能。

4.代表履职监督的法律规定过于笼统,难以操作运用。比如:选举法规定直接选举的代表要受原选区选民的监督,但没有规定由谁来组织监督。人大代表是否履职没有硬性约束机制,履职效果的好坏也缺乏科学的评价体系。从目前的状况来看,法律规定了各级人大的职权、组织、议事等。对于“谁来监督 、如何监督各级人大代表”的问题,立法上只有一些原则性、笼统化的规定,缺乏具体的条件、手段和可操作程序。往往导致对人大代表的履职监督趋于形式。

5.法律缺乏对人大代表不履职行为的界定及处罚。我国现行法律中,对人大代表履职不力和违反法定义务的界定以及应承担的责任没有进行有效的规定。法律上也没有对相关行为作出规定,因而导致人大代表在履行职责时只有自律约束,缺乏法律的限制。事至今日,法律上没有规定代表履职不力或违反法定的义务应承担的责任,从某种意义说,人大代表的失职不需要承担任何的责任,所以这种代表职责不明或者责任的零追究,将会给代表产行使职责带来不可预测的随意性,这样会严重制约代表权力行使和发挥,同时也会使代表职能发生错位,也会抑制人大代表履职能力的提高。

三、人大代表的履职监督的有效落实:加强制度的完善与法律的规制

1.强化代表履职责任的程序监督。

强化代表履职程序监督首先是实行人大代表公示制度。在代表所在选区建立人大代表公示栏,把人大代表的相关资料,如:姓名、照片、联系方式和联系电话等对外公布,便于人民监督。其次是制定人大代表工作目标。其主要包括:提议案和建议多少,质量如何;联系的具体情况;开展个人视察情况、每年倾听选民们意见情况等等,真正做到工作有目标,履职有方向。最后要实行述职评议制度。人大代表向选民、上级人大常委会汇报自己每年履行人大代表职责的相关情况并接受核实与评议等活动,促进代表履行好自身的代表职责。

2.建立代表履职责任清单制度。

人大代表履职不力或不到位的问题的发生,往往是由于一些代表不清楚作为代表具体要干什么,总认为开开会而已。为此,应通过开列“履职清单”和亮“成绩单”的方式,来解决人大代表不知责、不履职的问题。通过“履职清单”对代表执行职务的范围和内容进行细化,量化代表履职责任,并明确每名代表每年出席县人代会、列席常委会或参加常委会组织的监督活动不少于多少次,参加代表小组活动不少于多少次,主动联系群众多少次。并建立探索代表履职公开通报制度,向选民亮出了代表履职“成绩单”,从而推动代表履职能力,做好人大代表工作。”

3.构建代表履职监督考核机制。

为了更好地提高人大代表的履职能力,应建立一个代表履职监督评价考核机制,并专门设立代表履职考核的机构进行评价考核。具体可包括积极完善履职激励机制和消极不力履职的处罚机制的建立。如果被评为“优秀”等次的代表,将进行表彰和通报,并给予物质和精神奖励。如果是国家工作人员的,可在连续2年获得“优秀”,在选拔任用干部时优先录用。与此对应,人大代表如果没有经批准无故缺席人代会会议、年度内既未领衔提出议案或建议、向选民述职测评结果为不满意等情形的,将确定为“不称职”,将进行劝诫警示,连续2年“不称职”,将劝其辞去代表职务或按法定程序罢免其代表职务等等。通过这些评价考核机制来促使代表们在履职的过程中取得成效。

4.修改和完善代表履职的相关法律。

为了解决人大代表履职不力、不到位等问题,可以通过修改和完善有关法律来进行规制。比如:修改和完善代表法,把代表的具体履职情况;把代表在任期内不请假、不出席人代会达到多少次应终止代表资格的情况;把代表不向原选举单位或选民报告工作、不接受评议等情况;代表履职公开以及代表评价考核和代表履职不力的责任追究等等写入代表法,加以明确规定,同时还要把监督代表履职的机构在代表法中作出规定。这样就会有依据,有机构进行代表履职监督了。对于履行不力的、履职不到位的将会有法可依,追究其法律责任,也便于在实践中进行具体操作。

 5.推行代表履职不力的责任追究制度。

人大代表作为国家权力机关的工作人员,在承担人大代表这一职务,享受到一定权力的同时,也必须承担相应的责任。要使人大代表的履职监督得到落实,应实行责任追究制度。如果代表不认真履职或者履职不力、不称职,依据相关法律以及相关规定,作出处理决定,对其进行处理。情节较轻的可以及时中止代表资格;情节较重的可以罢免、惩诫这些代表;如果情节特别严重的还要追究这些代表的责任。如果是国家公职人员或者党员和党员领导干部,具有前面情节之一的,还应建议有关部门依照有关规定对其进行处理,只有这样才能使之有效地规范代表的履职行为。

 

参考文献:

[1]张尔光:《关于建立人大代表履职情况考核制度的思考》[N].韶关日报,2007—02—28(5).

   [2]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第186页。

   [3]阚珂:《当前地方人大代表工作的新进展和需要研究的一些问题》,载《人大研究》2001年第9期。

[4]李祖全:《试析人大代表的“代表责任 ”》[J].行政与法,2004(3):52—54.

[5]李境:《关于人大代表选举监督机制的探讨》[J].湖北省社会主义学院学报.2006 (4):12—14.

[6]占志刚:《浅析实践中的人大代表辞职制度》[J]理论界,2006 (1):9-10.

(作者单位:中共河源市委党校)

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