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用好设区的市地方立法权加快推进地方人大讨论决定重大事项立法

点击数:1036        发布时间:2017-07-24

  谢小宇

 

讨论决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。在全面推进依法治国和立法法修改的新形势下,加强地方人大讨论决定重大事项立法,为切实履行好重大事项决定权提供有效的法治保障是当前一项重要研究课题。现就用好设区的市地方立法权,加快推进地方人大讨论决定重大事项的立法谈点粗浅看法。

地方人大重大事项决定权行使的困惑

地方人大常委会要依法行使好重大事项决定权,关键是需要界定何为重大事项。虽然宪法和地方组织法对重大事项职权行使作出了一些规定,不少省级人大也制定了相关规定,但目前尚未制定专门的法律对重大事项作出全面具体的规定,现有的规定过于笼统、宽泛、原则,并未解决什么是重大事项,以及如何界定重大事项的标准和程序等问题,大大影响其操作性。这是地方各级人大遇到的最大困惑。如河源市人大及其常委会近年来,积极探索做好讨论决定重大事项工作,特别是在省人大常委会出台讨论决定重大事项规定后,及时制定关于贯彻实施省重大事项规定的实施意见,为更好地界定重大事项的标准,我们还专项通过追加办理本级预算支出的规定,具体明确要求在本级预算中凡需追加人民币300万元以上的必须提交市人大常委会批准,增加执行性。这些年来,围绕全市改革开放、经济建设、社会发展和人民群众关心的民生问题等,及时进行审议和作出决定、决定40多项,有力地推动相关工作开展。但从我们前几年的实践来看,相对与监督权、人事任免权相比,重大事项决定权行使不够到位,仍然是一个薄弱环节。因法律法规对重大事项的规定过于笼统、宽泛、原则,而本市当时因没有地方立法权,不能制定地方性法规细化界定重大事项,使我们在讨论决定重大事项的实际工作中难于操作,政府在提请重大事项讨论方面也存在一定分歧,想作为而难于作为,大大影响了工作的实

地方人大讨论决定重大事项立法面临的机遇

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央形成了一系列治国理政新理念新思想新战略,并作出了全面依法治国的决定,强调要健全人大讨论决定重大事项制度,推进人大讨论决定重大事项法治化,使地方人大讨论决定重大事项立法迎来了新机遇。一是中央和省委的决定,为地方人大讨论决定重大事项立法指明了方向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。中央18号文件和省委关于加强新形势下人大工作的决定(粤发〔2016〕4号),对依法行使重大事项决定权,健全人大讨论决定重大事项制度提出新要求。中央和省委关于依法行使重大事项决定权提出的新要求,特别是强调要坚持科学有效原则,通过立法进一步拆分、细化进而界定重大事项的要求,为新形势下做好地方人大讨论决定重大事项立法提供了基本遵循和行动指南。二是立法法的修改,为设区市开展地方人大讨论决定重大事项立法明确了依据。宪法和地方组织法有关规定明确了县级以上地方各级人大及常委会有行使讨论、决定本行政区域内重大事项的职权,广东省人大常委会通过的讨论重大事项规定第十三条也明确规定了市、县区人大常委会可以结合实际作出具体的规定。特别是按照新修订立法法的规定,设区的市被赋予地方立法权,使地方人大开展讨论决定重大事项的立法成为可能。虽然新修订的立法法明确设区的市仅能在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面立法,但从全国人大法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》说明等来看,对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面规定的事项,范围是比较宽的,基本上包括了重大事项决定内容,同时,立法法对超出三项事项范围之外的立法也作出了制度性的安排。因此,从现行法律法规来看,设区的市在不与宪法、法律和法规抵触原则上开展讨论决定重大事项的立法,法理依据上是明确可行的。三是省人大及各地人大立法的实践经验,为设区市开展地方人大讨论决定重大事项立法提供了借鉴。广东省人大常委会在讨论决定重大事项立法方面,积极探索,走在全国前列,早在2000年就以地方立法形式制定讨论重大事项规定,特别是在重大事项界定方面,该规定在第四条、五条以列举形式,列举了11项应当提请本级人大常委会讨论决定事项和17项应当向本级人大常委会报告的事项,增强了操作性。我省的深圳和浙江、河南省等也先后出台了地方性法规,重点对重大事项范围作出比较明确具体的规定。这些规定为我们设区的市制订更加针地性、可操作性法规提供了良好借鉴。

地方人大讨论决定重大事项立法的几点建议

   设区的市人大及常委会要紧紧抓住当前重大事项决定权立法的新契机,结合实际,解放思想,大胆探索,加快推进地方人大讨论决定重大事项立法,为促进重大事项决策的民主化、科学化、法制化作出积极努力。

一、坚持问题导向,科学界定范围。相对于国家法律法规和省地方性法规,有些规定因范围广只能概括和原则,设区的市地方立法要做到更加注重针对性和可操作性,坚持做到针对问题立法,立法解决问题。这也是设区市立法的现实意义和更大的探索发挥空间。具体到地方人大讨论决定重大事项立法来说,要在遵循上位法的情况下,紧紧围绕重大事项难于界定的核心问题,结合本市实际,大胆探索,抓住关键几条,科学确定重大事项标准和范围,积极破除当前重大事项的规定过于原则、笼统、难于操作的困局。如在重大事项项目上,可以根据当地多年来行使重大事项决定权的实践经验,对上位法有规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上进行细化列举增加更加具体的项目;对上位法没有规定的重大事项目,可根据精神,总结当地实践经验,作出创设性的规定;对重大事项范围的界定,可多用数额作量化限定以方便实际操作等。在这方面,河源市人大常委会进行积极探索努力,换届后在充分调研的基础上及时修订本市讨论决定重大事项规定,细化重大事项的范围,增加多项具体限额的数字来量化重大事项的界定标准,进一步增加操作性,力争取得新的突破。

二、坚持规范程序,促进依法行使。只有科学规定重大事项提出的程序,严格依照法定程序活动,才能保证作出决议、决定行为的合法性和工作更具操作性。设区的市在讨论决定重大事项立法工作中,要坚持从合法性和操作性出发,规范建立地方重大事项从提起、调研、论证、审议、表决、公布、执行、监督等各个环节的一个完整的规范。特别是对事关重大事项决定权充分行使的会议审议环节的程序,要明确重大事项规定在审议前,提案人应当在常委会全体会议上作出说明回答常委会组成人员的询问;在审议时,除了常委会组成人员出席外,应邀请全国、省、市人大代表列席会议听取意见,并保证充足时间充分讨论,甚至在表决之前,人大代表或常委会组成人员还可对决议或决定草案进一步提出修改意见等具体形式的内容,真正做到充分讨论,更好地体现民主集中制原则,以程序来保证重大事项讨论充分,决定作出合法。

三、坚持落实跟踪责任,保证效果。重大事项决定能否取得预期效果,监督实施是保障。一是要明确不执行重大事项决议决定承担的法律责任。在立法中应当明确,“一府两院”对应当提请人大常委会讨论、决定的重大事项不提出以及对人大常委会作出的决议、决定不执行,人大常委会可以依法约谈有关负责人、提出询问、质询,组织特定问题调查,并视情节轻重依法追究有关责任人的责任等规定,让其承担严重的法律后果。二是要加强重大事项决定信息公开。人大常委会审议的重大事项的议案、报告,作出决议、决定以及提出的审议意见,以及“一府两院”审议意见研究办理情况,以立法形式,要求对此一律在人大网站和人大刊物公开,接受广大群众监督。三是要坚持“回头看”跟踪督查。对“一府两院”决议、决定的执行情况,市人大常委会每年度要有计划将其纳入监督议题,坚持“回头看”跟踪检查,督促落实。

四、坚持科学立法、民主立法,努力提高立法质量。要深入推进科学立法、民主立法,努力提高地方人大讨论决定重大事项立法的质量。一是要坚持科学立法机制,推进地方重大事项的精细化立法。设区的市人大在讨论决定重大事项的立法工作中,要坚持科学理论指导,坚持科学的方法机制,坚持科学的评价标准,不断提升法规质量。特别是应注重选择走“小而精”道路,善于总结地方重大事项决定权行使的本地工作经验,把管用的有效的几条总结上来,突出地方特色,尽量少重复上位法,在追求精细化、具体化上下功夫,确保有特色讲实际真管用。二是要扩大社会的参与度。重大事项决定涉及社会面广,在立法过程中必须更加注重听取各方意见。要充分发挥人大代表作用,及时将地方讨论决定重大事项立法的草案征求人大代表意见,直接邀请人大代表参与立法调研和起草协调工作,在常委会会议审议立法案时专门邀请人大代表列席会议,听取意见。要充分发挥基层立法联系点平台作用,在地方讨论决定重大事项立法时及时征求基层群众意见建议,听取基层声音,确保法规更接地气。特别是可利用互联网﹢现代技术等多种形式平台,广泛征求社会各方意见。三是要注重加强与政府沟通协调。在开展立法时,要注重加强与“一府两院”沟通,多听取和吸收“一府两院”的意见建议,达成共识,才能更好地推进。四是要善于用好专家的智力优势。要针对设区市立法人才不足的实际,主动加强与高校联系,借用高校专业和资源优势,组织好讨论决定重大事项法规起草、评估、论证等工作。要加快建好地方立法专家库,认真遴选法律人士以及经济、城建、环保、教育、文化、卫生等方面的专家为立法咨询家,注重听取专家意见,更好地发挥立法专家在地方讨论决定重大事项立法中的作用。

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