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关于人大讨论决定重大事项制度的思考

点击数:878        发布时间:2017-08-10


黄振中

 

人大讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,各级政府重大决策出台前向本级人大报告,体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径,是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。人大讨论决定重大事项总体情况如何?存在哪些主要问题?产生的原因是什么?本文就相关问题进行了专门的研究。

人大决定重大事项的现状

从各地实行的人大讨论决定重大事项制度来看,主要有三个方面的基本情况。

(一)决定的重大事项重点突出。各地将涉入经济社会民生等具体的重大事项详细列举,体现在四个方面:一是必须作出决议、决定的重大事项。主要包括党委建议的重大事项;遵守和执行宪法、法律、法规等所采取的重大措施;加强社会主义民主法制建设的重要决策和部署;国民经济和社会发展计划;本级财政预算决算;本级预算调整方案;涉及人口、环境和资源保护等方面的重大措施;教育、科技、文化、卫生等事业的发展规划及重大措施;民政、民族、侨务等方面的重大措施;授予或者撤销荣誉称号;确定市徽、市树、市花;缔结友好城市的协议。二是可以作出相应的决议、决定重大事项主要包括城市总体规划的制定、修改及执行情况;国民经济和社会发展计划执行情况;国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况;本级预算执行情况;预算执行和其他财政收支审计情况、绩效审计情况以及审计查出问题的整改情况;对重大突发事件的应急处置情况等。三是必须向人大报告备案的事项。主要是指应当征求人大意见后,再按照审批权限报请批准,并将批准情况报市人大常委会备案的事项。主要包括政府工作部门的设立、增加、减少或者合并;政府派出的行政机构以及有关区一级的行政区划的调整和行政区域的更名。四是兜底条款。把不便具体列举的其它重大事项,囊括起来避免遗漏。以我省为例,列举了11项应当提请本级人大常委会讨论决定的事项和17项应当向本级人大常委会报告、听取意见和建议的事项。兜底条款如“法律、行政法规规定应当向人民代表大会常务委员会报告的其它重大事项”等。

(二)勇于探索并践行人大讨论决定重大事项制度。从省内来看,全省各地级以上市都在探索并践行人大讨论决定重大事项制度,行政区域内的政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、侨务等工作的重大事项,都必须经过人大及其常委会讨论决定。如深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项,经过了19941226日深圳市第一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过,20001222日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三次会议第一次修正,2007530日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第十二次会议第二次修正,20131225日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议修订,于2014127日起正式施行。广州、东莞等市人大讨论决定本行政区域内重大事项走在全省前列。河源市从今年1月,就如何深入贯彻落实(中办发〔201710号)文,列入今年人大工作的要点,学习借鉴了兄弟市的先进经验,规定草案正准备审议通过。从全国来看,省级人大都出台了关于讨论决定重大事项的规定,在不断健全人大讨论决定重大事项制度。以新疆维吾尔自治区人大为例,1979年至2015年,围绕经济、社会、廉政、法治、民族、宗教、环境、科技、教育、医疗卫生、计划生育、精神文明建设等方面,作出了决议决定140多件,有力地促进了新疆经济社会各项事业的发展。

(三)人大讨论决定重大事项已逐步形成良好的运行机制。从各地实践来看,各级人大基本上都能正确处理好党委决策、人大决定和政府行政的关系。党委决策权主要起到把方向、明责任、交任务的作用,这样做既有利于加强和改善党的领导,提高党的执政能力,推进依法执政,又有利于推进人民民主和依法治国。人大决定权是人民民主的直接体现、宪法法律赋予人大的重要职权和国家重大事务的终极决定。各级人大积极探索在党的领导下,党委科学决策、人大民主决定和“一府两院”有效执行之间关系,建立了有序的运行机制。凡是属于法律规定应当由人大讨论决定的重大事项,“一府两院”都能积极主动提请人大讨论、决定。对法律明文规定由政府、“两院”行使的职权,人大积极支持,也不干涉具体行政管理工作和司法案件。

人大讨论决定重大事项存在问题及原因分析

人大讨论决定重大事项主要存在如下问题。

一是主业意识有待加强。人大对重大事项决定权与立法权、监督权和人事任免权一样,是人民主体地位的重要标志,人大制度体系中重要的组成部分和人大及其常委会的重要职权。在“重大事项”的认定上,人大常委会本来应占主导地位,“一府两院”应尽到报告义务,这是毫无疑义的事情。但在实际操作中,有些事项究竟是否属于“重大事项”,还是一般事项?有时不好确定,有时心存疑虑,担心行使重大事项决定权是向党委要权、与政府争权,多一事不如少一事,采取“民不告官不理”的态度,主业意识不强,放任一府两院干了再说,不愿充分行使重大事项决定权。出现了错误和问题,大家才想起这是人大要讨论决定的重大事项。

二是作出重大事项的决议决定质量有待提高。在重大事项方面,涉及到经济社会建设,国计民生的方方面面,有些重大事项,专业性比较强,对于作出决议决定人大组成人员来说,不可能具备所有的专业知识,在没有充分调查研究和充分论证的情况下,仓促作出具体决议决定,于事实不符,于客观规律不符,甚至出现重民意,轻科学的现象,就是听到反对意见的人多,一部分人稍有不满,就将重大事项搁置下来,没有从专业的角度进行深度数理分析,作出具有前瞻性的决定。另外,决议决定对拒不执行的行为,应当追究怎样的法律责任,怎样防止走过场,多数只是笼统提及对执行不力的要责任追究,但要追究怎样的责任没有具体的实施细节。

三是人大讨论决定重大事项跟进督办力度有待加强。人大讨论决定重大事项,多数重事前作出决议决定,事后缺乏督办,对督办的重视程度不够,推动决议决定落实的措施不多,有时没有确定由谁负责督促落实,存在一决了之、事结案了现象。就象到医院看病,外科不管内科的事,外科的事做完了,内科做与不做就与己无关了。有些决议决定文件发出之后,便没有下文。对具体承办机关来说,这些重大的事项虽然重要,落实起来并不容易,完成任务受制的条件可能比较多,便一推再推,由热变冷束之高阁。产生问题的原因有以下三个方面。

一是缺位、越位削弱了重大事项决定权。在人大的主要职权行使中重大事项决定权行使相对比较弱,与人民群众的期待,与宪法法律的要求有一定的差距。主要是思想上有顾虑,行动上不主动,明知一些应该报请人大决定的重大事项没有报备不纠正,出现缺位现象。一些重大事项,人大与党委、“一府两院”沟通不够,重视程度不够。有时党委政府为了加快推进工作,便联合行文绕过人大作出决议决定,使人大的讨论权虚化,弱化。究竟哪些重大事项必须提请人大讨论决定,心中无底。一些领导认为重大事项如果都走程序,通过人大讨论决定,耗时费力,不想走这个程序,出现越位的现象。

二是涉及的内容广泛难以把握。重大事项涉及的内容非常广泛,都是本行政区域内事关根本性、全局性、长远性的事项,如产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护与治理,都与人民群众的切身利益息息相关,社会普遍关注、反映强烈,迫切要求解决。人大作出决议决定,不是选举投票,举手通过就按得票多少来决定,而是必须合乎科学,合乎规律,符合实际,为人民群众所接受,对推动工作有指导性意义。各级人大虽然人才荟萃,但毕竟不是智库,不是研究机构,不是所有重大事项都具备相关的专业知识,具有专业的人才,对提请的重大事项特别是新鲜事物有时很难把握。

三是“二线”思想影响积极性的发挥。长期以来,拟退二线的党政领导一般都安排转岗到人大,形成人大是“二线机关”的观念,或者是“养老机关”的观念。有的可能认为船到码头车到站,在人大工作轻松就好,认为到了人大就是退休前的过渡准备。其实人大不仅不是二线,而是为民代言的一线、前线,甚至是火线,人大岗位是实实在在的“位高职重”部门,二线思维影响人大决定重大事项的积极性。

健全人大讨论决定重大事项制度的意见和建议

健全人大讨论决定重大事项制度,必须有一线、前线,甚至是火线意识。

(一)始终坚持党对人大讨论决定重大事项制度的领导。坚持党的领导是做好人大讨论决定重大事项应遵循的首要原则。人大讨论决定重大事项,要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来,坚持科学决策、民主决策、依法决策,正确处理好党委决策与人大决定的关系。人大要继续坚持和完善重大事项及时向党委请示报告的制度。党委决策通过人大讨论转化为人大决议决定后,党委要督促“一府两院”认真贯彻落实。党委要对人大重大事项决定工作加强指导,对明确规定属于人大决定权范围内的事项,党委和政府不再联合决策或联合行文。

(二)不断强化人大是“一线”“前线”和“火线”意识。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,宪法赋予人大至高无上的权力。“打铁还须自身硬”,人大行使重大事项决定权,需要具备较高的业务素质和能力。因此,

各级人大要摒弃人大是“二线机关、退休前中转站、养老机关”的落后观念,树立人大机关就是“一线、前线,甚至是火线”的意识,切实加强自身建设,提高人大干部队伍的整体素质。要多选拔一些年富力强的人才进入人大机关,补充法律、财经及与社会发展相适应的专业人才,优化人大组成人员的知识和年龄结构。对国家的方针政策要与时俱进,对本地区的经济社会发展状况全面跟进,对业务知识娴熟于心,准确研判重大决策事项,确保作出的决议决定符合经济社会发展规律、切合当地发展实际、体现人民群众的意愿。

(三)人大讨论决定重大事项制度在实践中要不断完善。人大讨论决定的重大事项看起来很清晰,但在实际操作中,各地发展水平不一样,涉及到具体的事,很难用一个标准来衡量。比如一些经济发达地区,2000万元的项目可能就是一个很小的项目,一个分管领导就可以决定,无需经过人大讨论,而对于一个经济欠发达的地区来说,这就是一个很大的项目。因此,要不断健全和完善人大讨论决定的重大事项,把提交人大讨论决定的重大事项具体化和明晰化,要有具体实施办法,科学规范的范围、内容和程序,明确讨论决定重大事项的工作程序, 使重大事项决定权更具可操作性。 

(四)重大事项决议决定重在落实。行百里者半九十,人大就重大事项作出决议决定,严格地说是刚刚开始,主要看所作的决定是否得到贯彻落实。要把重大事项决定权与监督权结合起来,消除监督盲区,重大事项才能得到贯彻落实。要充分运用监督手段,对实施情况及时开展跟踪督查,对执行或办理不力的单位要启动问责,适时采取询问、质询、特定问题调查,责令自行纠正;责令作出检查;给予通报批评;依法撤销有关机关越权作出的决定;依法追究有关责任人的责任等措施,切实维护重大事项决定权的权威性和严肃性。 

(五)充分调动人民群众参与的积极性。随着社会的进步,重大事项的社会关注度不断提高,人民群众参与的热情不断高涨。在新形势下,要探索建立重大事项决定专家咨询、公众听证、辩论式审议等体制机制,建立和完善重大事项大数据平台,发挥技术、数据、信息在决定中的作用,促进决策民主化、科学化。以互联网为载体,充分调动社会各阶层,各人民团体积极参与重大事项决定的积极性,汇聚群众的智慧,凝聚各方的共识。

 

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